Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа

 

Б.Я. Гаврилов

 

Положения Закона N 87 в части перераспределения процессуальных полномочий по осуществлению процессуального контроля и надзора между прокурором и руководителем следственного органа за процессуальной деятельностью следователя со стороны ученых и практических работников вызвали неоднозначное восприятие: от исключительно негативных до, в целом, положительных.

Высказывая свою точку зрения на изложенную проблему, автор, имеющий более чем 30-летний стаж следственной работы, считает необходимым обратить внимание на ряд весьма принципиальных обстоятельств.

Первое - это причины принятия законодателем столь радикальных изменений. В их числе та, что среди как ученых, так и практических работников на протяжении последнего десятилетия неоднократно высказывалась точка зрения, что сочетание в лице прокурора одновременно функций процессуального контроля за деятельностью следователя и прокурорского надзора за законностью производства следователем расследования по уголовному делу является недопустимым, за что прокуратура подвергалась вполне обоснованной критике. В последние годы это несоответствие вынуждено было признавать и руководство Генеральной прокуратуры РФ. Предпринятая в 2006 г. Генеральным прокурором РФ попытка (с докладом Президенту РФ) разграничить данные функции за счет разделения полномочий по осуществлению процессуального руководства следствием и прокурорского надзора за законностью и обоснованностью действий следователя и принятых им решений путем возложения указанных функций на двух заместителей Генерального прокурора РФ потерпела фиаско на уровне проекта соответствующего приказа Генеральной прокуратуры РФ.

Следующая причина заключается в том, что прокурор, по сути, совмещал процессуальное руководство и надзор за предварительным следствием с другими многочисленными обязанностями, начиная с функции общего прокурорского надзора за состоянием законности практически во всех сферах государственной деятельности. Как следствие, роль прокурора в досудебном производстве сводилась, по сути, к его непосредственному участию лишь в одном следственном действии после возбуждения уголовного дела. При санкционировании ареста прокурор, как правило, допрашивал подозреваемого, обвиняемого, а по завершении расследования - утверждал обвинительное заключение.

В свою очередь, на заместителя прокурора города, района возлагались полномочия по процессуальному руководству и надзору за производством следствия и дознания в территориальных органах внутренних дел, в которых штатная численность следователей составляла более 45 тыс. следователей и почти 20 тыс. дознавателей. Ежегодно ими оканчивалось расследование по 1,2-1,3 млн. уголовных дел. В этих условиях следователи прокуратуры районного, городского звена оставались фактически "один на один" с уголовным делом. Начальники следственных управлений (отделов) в прокуратурах субъектов РФ, будучи в статусе заместителя прокурора республики (края, области, автономной области), осуществляли полномочия по процессуальному контролю и прокурорскому надзору не столько за деятельностью следователей прокуратуры, сколько за расследованием уголовных дел следователями и дознавателями органов внутренних дел и иных органов федеральных ведомств, а также за оперативно-розыскной деятельностью милиции и других правоохранительных органов.

Третья причина заключалась в различном, с точки зрения объективности, отношении прокурора к процессуальной деятельности следователей прокуратуры и следователей других правоохранительных органов. Наглядно это выражается в соотношении количества уголовных дел: возвращенных прокурором и судом для дополнительного расследования по УПК РСФСР (табл. 1); и возвращенных прокурором для дополнительного расследования следователям органов внутренних дел и следователям прокуратуры по УПК (табл. 2).

 

Таблица 1

 

Статистические данные по форме 1-Е *(588) за 1999-2001 гг. (по УПК РСФСР)

 

Год	Всего возвращено уголовных дел прокурором и судом для дополнительного расследования	Из них
Возвращено уголовных дел прокурором	Возвращено уголовных дел судом
Следователям МВД России	Удельный вес к числу направленных в суд (%)	Следователям прокуратуры и Следственного комитета при прокуратуре РФ	Удельный вес к числу направленных в суд (%)	Следователям МВД России	Удельный вес к числу направленных в суд (%)	Следователям прокуратуры и Следственного комитета при прокуратуре РФ	Удельный вес к числу направленных в суд (в %)	Следователям МВД России	Удельный вес к числу направленных в суд (%)	Следователям прокуратуры и Следственного комитета при прокуратуре РФ	Удельный вес к числу направленных в суд (%)
	49 726	6,4		8,5	21 249	2,7		1,4	28 477	3,7		7,1
	45 449	6,0		7,7	19 502	2,6		1,1	25 947	3,4		6,6
	51 414	6,8		8,5	22 466	3,0		1,1	28 948	3,8		7,4

 

Таблица 2

 

Статистические данные по форме 1-E за 2006-2008 гг. (по УПК)

 

Год	Всего возвращено уголовных дел для дополнительного расследования прокурором	Всего возвращено уголовных дел судом прокурору в порядке ст. 237 УПК (по всем органам предварительного расследования)	Удельный вес к числу направленных в суд уголовных дел (%)
Следователям МВД России	Удельный вес к числу возвращенных уголовных дел (%)	Следователям прокуратуры и Следственного комитета при прокуратуре РФ	Удельный вес к числу возвращенных уголовных дел (%)
	18 373	3,3		0,8	35 930	3,1
	17 557	3,2		1,6	33 300	3,0
	17 573	3,5		3,2	26 502	2,4

 

Приведенные статистические данные объективно свидетельствовали:

во-первых, о недостаточном уровне в 1999-2001 гг. процессуального контроля со стороны прокурора за качеством предварительного расследования уголовных дел следователями прокуратуры, которым ежегодно прокурорами возвращалось для дополнительного расследования не более 1,1-1,4% от количества направленных ими в суд уголовных дел, в то время как следователям органов внутренних дел прокуроры для дополнительного расследования возвращали 2,6-3,0% уголовных дел. В 2006 г. этот разрыв достиг более четырех раз (следователям ОВД возвращено 3,8% уголовных дел, следователям прокуратуры - 0,8%);

во-вторых, возвращая следователям прокуратуры для дополнительного расследования всего порядка 1,0% от направленных в суд уголовных дел, прокуроры, по сути, возложили контроль за качеством следствия на суды, которыми в указанный период ежегодно возвращалось следователям прокуратуры от 6,6 до 7,4% уголовных дел от числа направленных в суд или в шесть - семь раз больше, чем прокурорами. В то время как следователям ОВД суды для дополнительного расследования возвращали от 3,4 до 3,9% уголовных дел или примерно на том же уровне, что и возвращал прокурор.

Указанные выше статистические данные, констатирующие недостаточный уровень прокурорского надзора за качеством следствия в органах прокуратуры по сравнению со следствием в системе МВД России, подтверждаются сложившимися у автора на протяжении двух десятилетий контактами с федеральными судами различных уровней (от районного, городского до Верховного Суда РФ), судьи которых открыто высказывались о более низком качестве отдельных уголовных дел, расследованных следователями прокуратуры, по сравнению со следователями ОВД. Все это объективно не могло способствовать реализации прокурором функции процессуального контроля и надзора за деятельностью органов предварительного расследования того уровня, который сегодня требуется для обеспечения конституционных прав участников уголовного процесса в российском уголовном судопроизводстве и, соответственно, требований Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и других документов в области соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина.

Недостаточный уровень процессуального контроля и надзора со стороны прокурора за качеством предварительного следствия в органах прокуратуры также наглядно виден в сравнении показателей законности и сроков предварительного следствия по делам следователей прокуратуры с данными следственной работы в ОВД (табл. 3).

 

Таблица 3