До лиссабонского Договора 2007 Г.

Европейский Союз представляет собой наиболее амбициозную с точки зрения целей и эффективную с точки зрения достигнутых ре­зультатов интеграционную организацию, полноценных аналогов которой пока не создано в других регионах Земного шара.

«Ключом» к успеху ЕС и, одновременно, причиной трудностей и кризисов, которые периодически возникают в его развитии, являет­ся особый политический механизм развития европейской интегра­ции. Этот механизм базируется на сочетании трех основополагающих начал⁵:

• во-первых, ограничение суверенитета государств — членов Евро­
пейского Союза в пользу наднациональных (надгосударственных)
органов власти на европейском уровне, уполномоченных издавать
обязательные предписания как для самих государств и их органов,
так и для их граждан и юридических лиц.

«Никогда еще в прошлом — констатировал премьер-министр Бельгии Г. Верховстадт, — столько стран добровольно не уступали часть своего суверенитета ради мира и процветания»⁶.

В этой связи широкий круг экспертов, в частности Генеральный директор Юридической службы Совета Европейского Союза Ж.-К. Пирис, уже сегодня квалифицируют ЕС как «частично феде­ративный Союз» («Union partiellement fédérale»), не являющийся, впрочем, полноценным государством⁷;

• во-вторых, активная вовлеченность каждого государства — члена
ЕС с правом решающего голоса (но все реже с правом вето) в про­
цесс выработки и принятия решений на европейском уровне, что
позволяет многим специалистам говорить о совместном осуще-

⁵ Вместе взятые, эти начала образуют суть так называемого «коммунитарного
метода» интеграции (от франц.: Communauté — Сообщество), разработанного
в 1950 г. французскими политиками Ж. Монне и Р. Шуманом и положенного в
основу прообраза Европейского Союза — Европейского объединения угля и
стали (см. ниже). Подробнее о коммунитарном методе см.: Право Европейского
Союза: Учебник / Под ред. СЮ. Кашкина. М.: Юристъ, 2002. С. 68-70.

⁶ См.: Verhofstadt G. Les États-Unis d'Europe. Bruxelles: Éditions Luc Pire, 2006.
P. 13.

⁷ См.: Piris J.-C. L'avenir de l'Union européenne après le référendum du 29 mai 2005
sur le traité constitutionnel // Conseil d'État. Rapport public 2007. Jurisprudence et
avis 2006. L'administration française et l'Union européenne: Quelles influences?
Quelles stratégies? Paris: La Documentatiton française, 2007. P. 370.

ствлении государственного суверенитета в рамках ЕС и даже о слиянии суверенитетов отдельных стран Европейского Союза в комплексный «европейский суверенитет»;

• в-третьих, постепенность интеграционных процессов, которые по­следовательно развиваются путем реализации конкретных, начина­ний сначала в узких секторах (уголь и сталь в начале 1950-х годов) и на небольшой территории (6 государств-членов в 1950-е — 1960-е годы)⁸, затем — по все более широкому кругу вопросов и на пространстве все возрастающего количества стран Европы (с 1 января 2007 г. — 27 государств-членов)⁹. Именно постепенный характер формирования ЕС послужил при­чиной того, что эта организация была учреждена не сразу в целост­ном виде, а создавалась по частям, которые впоследствии и образо­вали конструкцию, получившую название «Европейский Союз».

Исторически первым учредительным документом ЕС поэтому стал не Маастрихтский договор 1992 г. (Договор о Европейском Со­юзе), а Парижский договор 1951 г.¹⁰ Официальное название этого документа — «Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали» (Договор о ЕОУС)¹¹.

Как видно из наименования учрежденной Парижским договором 1951 г. организации, Европейское объединение угля и стали было призвано осуществлять свою деятельность в узкоспециальных, но особенно важных в то время отраслях экономической жизни — уг­ледобывающей и сталелитейной промышленности — с целью созда­ния в этих (и только в этих!) отраслях единого экономического про­странства, названного «общий рынок угля и стали».

Для скорейшего формирования такого рынка и управления им стороны Парижского договора согласились передать часть своих за­конодательных, административных и судебных полномочий на ев­ропейский (надгосударственный) уровень, то есть новым органам власти ЕОУС, получившим общее наименование «институты» (ныне — институты Европейского Союза).

После подписания Договора о ЕОУС последовала попытка пере­нести его принципы на военную и общеполитическую сферы: Дого­вор об учреждении Европейского оборонного сообщества (Договор о ЕОС), подписанный в 1952 г., и проект Статута Европейского сооб-

⁸ Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, ФРГ.

⁹ См. ниже и статью 52 Договора о Европейском Союзе.

¹⁰ Подписан 18 апреля 1951 г. в Париже; вступил в силу 23 июля 1952 г. Париж­
ский договор был заключен сроком на 50 лет и прекратил действие с 24 июля
2002 г.

¹¹ Дословно: Договор об учреждении Европейского сообщества угля и стали.
Перевод «Объединение» используется в силу традиции, но является менее точ­
ным.

16

щества, которое должно было объединить ЕОУС и ЕОС в единую политическую организацию. Однако эта попытка потерпела фиаско, поскольку учредительный договор Европейского оборонного сооб­щества отказался ратифицировать парламент страны, выступившей инициатором его подписания, — Франции. Директор Центра при­кладных политических исследований Мюнхенского университета профессор Вернер Вайденфельд рассматривал ЕОС в качестве первой попытки создания Конституции ЕС¹².

Неудачная попытка создания военно-политического блока не помешала, однако, усилиям стран будущего Европейского Союза по развитию взаимной интеграции в других областях. Эти усилия было решено вновь сконцентрировать на экономической сфере, в которой в 1957 г. был совершен важный прорыв: в продолжение хорошо себя зарекомендовавшей на примере ЕОУС отраслевой организации, в на­дежде принципиально решить энергетическую проблему все шесть участников Договора о ЕОУС создать Европейское сообщество по атомной энергии Евратом для совместного освоения энергии атома в мирных целях. Более того, государства — члены ЕОУС договори­лись перенести его принципы на все отрасли народного хозяйства, а именно создать между собой полноценный «общий рынок» (без привязки к отдельным секторам).

Юридическим результатом этих договоренностей стало подписа­ние между шестью государствами — членами ЕОУС того времени двух Римских договоров 1957 г.¹³:

• Договора об учреждении Европейского экономического сообщества (Договора о ЕЭС)¹⁴;

• Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энер­гии (Договора о Евратоме/Договор о ЕСАЭ)¹⁵.

¹² International Politik, 2004, № 7. P. 12.

¹³ Подписаны в Риме 25 марта 1957 г.; вступили в силу 1 января 1958 г. Римские
договоры 1957 г. заключены на неограниченный срок и действуют по сей
день.

¹⁴ С 1 ноября 1993 г. из названия этого документа и учрежденной им организации
было исключено прилагательное «экономическое»: «Договор об учреждении
Европейского экономического сообщества» (Договор о ЕЭС).
Примечание: в настоящем издании аббревиатура «ЕС» используется в зависи­
мости от контекста для обозначения как Европейского сообщества, так и Ев­
ропейского Союза. При необходимости значение данной аббревиатуры огова­
ривается в специальных примечаниях.

¹⁵ Оба сокращенных названия Европейского сообщества по атомной энергии
являются официальными. В настоящем комментарии используется более при­
вычная аббревиатура Евратом (Euratom). Напротив, в новой редакции учреди­
тельных документов Европейского Союза и в самом Лиссабонском договоре
2007 г., как правило, употребляется второй вариант — ЕСАЭ (франц.: CEEA;
англ.: ЕАЕС).

Римские договоры, прежде всего Договор о ЕЭС, стали ключевы­ми источниками, на основании которых развивалась европейская интеграция все последующие 50 лет. С их вступлением в силу поя­вился термин «Европейские сообщества» (или «Сообщества»). Он обозначает три однотипные организации интеграционного типа, па­раллельно функционирующие между сторонами Парижского и Рим­ских договоров («государства — члены Европейских сообществ»). Компетенция первой организации (ЕЭС) охватывает всю экономи­ческую сферу, за исключением угольной, сталелитейной промыш­ленности и атомной энергетики; две другие организации (ЕОУС и Евратом) действуют в секторах, указанных в названии этих Сооб­ществ.

В силу общности целей, похожего внутреннего устройства и оди­накового состава трех Сообществ неизбежно должен был возникнуть вопрос об их преобразовании в единую интеграционную организа­цию или, как минимум, об объединении их руководящих органов (институтов) во избежание дублирования функций и конфликтов компетенции между тремя «еврократиями».

Был избран второй, минимальный и более осторожный, вариант: Парижский и Римские договоры остались в силе, однако руководя­щие органы ЕЭС, ЕОУС и Евратома на основании специальных со­глашений были реорганизованы в единый «институциональный меха­низм»: Совет Европейских сообществ (ныне Совет Европейского Союза), Ассамблея Европейских сообществ (Европейский парла­мент), Комиссия Европейских сообществ (Европейская комиссия) и Суд Европейских сообществ¹⁶.

В результате с 1967 г. три Европейских сообщества de facto пре­вратились в единую интеграционную организацию, формально со­хранив каждый свою особую «юридическую личность» и правосубъ­ектность на международной арене (в частности, соглашения с зару­бежными государствами по вопросам атомной энергии по сей день заключаются от имени Евратома).

Несмотря на трудности и конфликты, которые имели место в 1950-е — 1960-е годы (наиболее серьезными были нератификация Договора об учреждении Европейского оборонительного сообщества и так называемый «кризис пустого кресла», вызванный временным

¹⁶ Создание единого институционального механизма Европейских сообществ было реализовано в два этапа. Сначала, одновременно с Римскими договорами, была подписана «Конвенция о некоторых общих институтах», создавшая для ЕЭС, ЕОУС и Евратома единые Ассамблею и Суд. Процесс объединения за­вершил Договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии Европей­ских сообществ (неофициальное название: «Договор о слиянии»), подписан­ный в 1965 г. и вступивший в силу в 1967 г.

. 18

отказом Франции от участия в работе институтов ЕЭС во второй по­ловине 1965 г.), интеграция стран Сообществ развивалась достаточно успешно. Уже на этом этапе она достигла некоторых значимых ре­зультатов.

Главным среди них стало создание в 1968 г. единой таможенной территории ЕЭС с общим таможенным тарифом в 1968 г. («таможен­ный союз»). Этот шаг, в свою очередь, дал возможность ввести в дей­ствие единую внешнеторговую политику ЕЭС («общую торговую политику») по отношению к зарубежным государствам («третьим странам»), которая со временем перейдет в исключительную компе­тенцию Европейского Союза (см. ниже, раздел 2 комментария). Од­новременно получили развитие другие направления «общей поли­тики», переданной государствами-членами в компетенцию ЕЭС: общая сельскохозяйственная политика, политика конкуренции и т.д.

Достигнутый прогресс, в свою очередь, дал импульс новому «вит­ку» интеграционных процессов в рамках Европейских сообществ, который приходится на 1970-е — 1990-е годы. Наиболее крупными событиями на этом этапе стали:

• бюджетные реформы, которые выразились в создании «общего бюджета Европейских сообществ», формируемого при участии Европейского парламента с правом решающего голоса (ранее его мнение носило только консультативный характер) и за счет «соб­ственных ресурсов», одним из компонентов которых стали по­шлины с товаров, пересекающих единую таможенную границу ЕЭС. Одновременно с созданием общего бюджета был образован единый контрольный орган Европейских сообществ, впослед­ствии признанный одним из институтов Европейского Союза, — Счетная палата¹⁷;

• начало демократизации институционального механизма Европей­ских сообществ за счет усиления полномочий Европейского пар­ламента (Ассамблеи), в частности, в бюджетной сфере. С конца 1970-х годов депутаты представительного института Сообществ стали избираться всеобщим прямым голосованием граждан, что приблизило его статус к традиционным парламентским учрежде­ниям государств¹⁸;

¹⁷ Бюджетные реформы юридически были реализованы посредством двух бюд­
жетных договоров 1970 и 1975 гг., которые вносили поправки в Парижский
1951 г. и Римские 1957 г. договоры, а также на основании Решения Совета Ев­
ропейских сообществ от 21 апреля 1970 г. о замене финансовых взносов госу­
дарств-членов собственными ресурсами Сообществ.

¹⁸ Акт о прямых выборах представителей в Ассамблею (Европарламент) был ут­
вержден 1976 г. Первые прямые выборы депутатов Европарламента состоялись
в 1979 г. и проводятся затем каждые 5 лет.

19

• на рубеже 1960-х — 1970-х годов была предпринята первая попыт­каперехода государств — членов Европейских сообществ на еще более высокую, чем общий рынок, ступень экономической Интеграции — «экономический и валютный союз». Последний предполагает тесную координацию всей экономической политики государств-членов — «экономический союз», и необратимое фиксирование обменных курсов национальных валют вплоть до введения единой денежной единицы — «валютный (денежный) союз». Создать экономический и валютный союз к 1980 г., как планировалось в тот период, государствам-членам не удалось, не в последнюю очередь ввиду мирового энергетического и валютно-экономического кризиса 1970-х годов. Однако именно в 1970-е годы в качестве прообраза будущего «евро» законодательством ЕЭС была введена общая «корзинная валюта» государств-членов — ЭКЮ (англ.:European Cur­rency Unit — Европейская валютная единица). На основе ЭКЮ стал функционировать механизм валютных (обменных) курсов, обеспечив­ший стабилизацию и большую устойчивость денежного рынка ЕЭС. На период 1970-х годов также приходится освоение государ­ствами-членами Европейских сообществ новых интеграционных проектов, выходящих за рамками экономической сферы жизни. Ими стали общая «европейская» внешняя политика и правоохранительное сотрудничество.

Первая была призвана добиться того, чтобы государства — члены Сообществ выступали единой силой на международной арене и за счет этого обеспечили себе большее влияние в международных делах, в том числе в вопросах поддержания мира и безопасности на плане­те в целом¹⁹.

Правоохранительное сотрудничество и соответствующие интег­рационные мероприятия стали неизбежными по мере создания еди­ного экономического пространства (общего рынка), которое делает государственные границы все более прозрачными не только для за­конопослушных лиц (предпринимателей, наемных работников и др.), но и для транснациональной преступности.

Вышеупомянутые новые области интеграции не были включены в организационную структуру Европейских сообществ и осваивались государствами-членами посредством специальных механизмов, не получивших изначально даже юридического закрепления²⁰.

¹⁹ Первым крупным достижением общей внешней политики стало совместное
выступление государств-членов при подготовке и подписании Заключитель-
ного акта Совещания по Безопасности и Сотрудничеству в Европе 1975 г.
(«Хельсинского акта»).

²⁰ Для разработки «европейской» внешней политики в 1970 г. государства-члены
образовали так называемое «Европейское политическое сотрудничество»

Такое положение дел, конечно, было далеко от идеала, поэтому уже в 1970-е годы начал обсуждаться вопрос: не лучше ли объединить все существующие интеграционные проекты государств-членов в экономической, внешнеполитической и правоохранительной сферах в целостную интеграционную конструкцию под названием «Евро­пейский Союз»?

Поставленный вопрос удалось решить положительно в 1992 г. с заключением Договора о Европейском Союзе. Ему предшествовало подписание и вступление в силу другого важного источника — Еди­ного европейского акта 1986 г. — который стал своеобразной гене­ральной репетицией перед учреждением Союза в целостном виде.

Этот документ с многообещающим названием являлся первой крупномасштабной реформой учредительных документов Европей­ских сообществ (прежде всего Договора о ЕЭС 1957 г.) с момента их заключения²¹. Реформа Единого европейского акта концентрирова­лась на двух главных направлениях:

• во-первых, завершение создания единого экономического про­странства в рамках ЕЭС, получившего отныне государственно-подобное обозначение «внутренний рынок» Сообщества;

• во-вторых, реформа «институционального механизма» Европейских сообществ в сторону повышения его эффективности, с одной сто-

(ЕПС). Этот координационный механизм функционировал на основе совмест­ных политических деклараций, одобренных на уровне глав государств/прави­тельств или министров иностранных дел государств-членов. ЕПС получило правовую основу только в 1986 г. при подписании Единого европейского акта (см. ниже), специальный раздел которого был посвящен сотрудничеству госу­дарств-членов в области внешней политики.

Сходным образом правоохранительное сотрудничество государств-членов осу­ществлялось ими через совместные рабочие группы в составе руководителей или сотрудников национальных министерств внутренних дел и иных компе­тентных ведомств. Это сотрудничество было юридически признано в качестве самостоятельного направления интеграции лишь в 1992 г. при подписании Договора о Европейском Союзе. ²¹ По своему характеру Единый европейский акт 1986 г. представлял собой, глав­ным образом, набор поправок в договоры об учреждении ЕОУС, ЕЭС и Евр­атома. В этом он сходен с «бюджетными договорами» начала 1970-х годов (см. выше) и будущими ревизионными договорами Европейского Союза в целом (Амстердамский 1997 г., Ниццкий 2001 г. и, наконец, Лиссабонский 2007 г. договоры).

Поправки Единого европейского акта содержались в его центральном и наи­более объемном разделе II: «Положения об изменении договоров, учреждаю­щих Европейские сообщества». Раздел III Акта юридически зафиксировал механизм координации внешней политики государств-членов, сложившийся еще в 1970-е годы (см. выше): «Положения о европейском сотрудничестве в сфере внешней политики». Вводный раздел I посвящался положениям общего характера («Общие положения»), а последний раздел IV — заключительным и переходным положениям («Заключительные и переходные положения»).

роны (за счет частичной отмены права вето представителей госу­дарств-членов при принятии некоторых нормативных актов и других решений на европейском уровне), и демократизации, с другой стороны (за счет расширения полномочий Европейского парламента в законодательной и иных сферах). Эти направления институциональной реформы впоследствии продолжат развивать­ся при каждом новом пересмотре учредительных документов ЕС, включая Лиссабонский договор 2007 г.

Договор о Европейском Союзе 1992 г. (неофициальное название: Маастрихтский договор)²² стал результатом работы двух межправи­тельственных конференций государств — членов Сообществ, прохо­дивших в 1989—1991 гг. Первая посвящалась подготовке юридических основ для создания экономического и валютного союза, кульмина­цией которого стало введение единой денежной единицы «евро» (с 1999 г. — в безналичной, с 2002 г. — в наличной форме). Вторая конференция занималась вопросами построения политического со­юза. Именно в ее рамках было определено современное внутреннее устройство Европейского Союза, которое принято называть струк­турой трех «опор».

Суть этого устройства заключается в следующем: организация «Европейский Союз» создается не как полностью единая конструк­ция (с единой правосубъектностью, компетенцией и т.д.), а как сум­ма трех автономных правопорядков — трех «опор».

Данные «опоры» географически охватывают одни и те же страны (государства — члены Европейского Союза), управляются одними и теми же руководящими органами (институты Европейских сооб­ществ, отныне ставшие институтами Европейского Союза в целом), но функционируют по разным правилам с большим (первая «опора») или меньшим (вторая и третья «опоры») ограничением государствен­ного суверенитета.

Первая «опора» Европейского Союза — это Европейские сообще­ства, продолжившие функционировать на основании собственных учредительных документов, подписанных еще в 1950-е годы. Маас­трихтский договор 1992 г. вслед за Единым европейским актом 1986 г. не отменил их, но лишь скорректировал и дополнил их содержа­ние²³.

²² Подписан 7 февраля 1992 г. в Маастрихте (Нидерланды); вступил в силу 1 ноября 1993 г.

²³ Разделы II—IV Маастрихтского договора (Договора о Европейском Союзе)
в этой связи имели ревизионный характер, являлись набором поправок в до­
говоры о ЕЭС, ЕОУС и Евратоме: «Положения, вносящие изменения в Договор
об учреждении Европейского экономического сообщества с целью образовать
Европейское сообщество» (раздел II); «Положения, изменяющие Договор об
учреждении Европейского объединения угля и стали» (раздел III); «Положе-

Если оставить за скобками ЕОУС и Евратом, роль которых в ин­теграционном процессе достаточно ограничена (причем ЕОУС пре­кратило существование в 2002 г. в связи с истечением пятидесятилет­него срока действия Парижского договора), то первая «опора» может быть сведена, в основном, к одной организации — Европейскому сообществу, как стало именоваться в соответствии с Маастрихтским договором бывшее ЕЭС.

Именно после вступления в силу Маастрихтского договора берет свое начало дуализм «Европейское сообщество — Европейский Союз», которые оба в русском языке могут обозначаться аббревиатурой ЕС. Почти вся интеграционная компетенция, осуществляемая институ­тами Европейского Союза, в настоящее время (до вступления в силу Лиссабонского договора) реализуется в рамках именно Европейского сообщества на основании учредительного договора последнего (Рим­ского договора 1957 г. — Договора об учреждении Европейского со­общества 1957 г.)²⁴.

То же самое относится к международным соглашениям ЕС с ино­странными государствами (третьими странами) и международными организациями. Почти все они подписаны от лица Европейского сообщества или, реже, Евратома и ЕОУС (до его ликвидации по ис­течении предусмотренного пятидесятилетнего срока действия 24 июля 2002 г.), являющихся формально самостоятельными субъ­ектами международного права²⁵. Именно Европейское сообщество, а не Союз выступает официальным членом ВТО (Всемирной торго­вой организации), ФАО (Продовольственной и сельскохозяйствен­ной организации ООН) и ряда других международных учрежде­ний.

К ведению институтов Европейского Союза на основании его собственного учредительного договора (Маастрихтского договора 1992 г.) относятся только две неэкономические сферы интеграции и сотрудничества, получившие развитие в 1970-е годы:

• общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) — вто­рая «опора»²⁶;

ния, изменяющие Договор об учреждении Европейского сообщества по атом­ной энергии» (раздел IV).

²⁴ Ее основным источником сегодня является часть третья Римского договора
под названием «Политика Сообщества», включающая двадцать один раздел.

²⁵ Базовый документ, регулирующий взаимоотношения России и Европейского
Союза, — Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 г. — был подписан
нашей страной также не с Союзом в целом, а с Европейскими сообществами
и их государствами-членами.

²⁶ Раздел V Договора о Европейском Союзе «Положения об общей внешней по­
литике и политике безопасности».

• сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой
сфере (СПСО) — третья «опора»¹¹. В рамках третьей «опоры» ин­
ституты и другие инстанции ЕС осуществляют координацию
мероприятий государств-членов по вопросам борьбы с преступ­-
ностью, а также издают правовые акты, направленные на гармо­-
низацию (сближение) их уголовного и уголовно-процессуально­-
го права²⁸.

Вследствие такого комплексного устройства термин «Европей­ский Союз» в настоящее время имеет двойственный характер, что создает сложности в его употреблении:

• в одних случаях под Европейским Союзом понимаются все три составные части («опоры») этой организации, связанные друг с другом единым составом государств-членов и единой системой руководящих органов (институтов);

• в других случаях термин «Европейский Союз» относится только к двум дополнительным сферам интеграции, непосредственно регулируемым Маастрихтским договором, то есть к ОВПБ и СПСО (второй и третьим «опорам»). Отсюда распространенные выражения: «Европейское сообщество и Европейский Союз» (или «Европейские сообщества и Европейский Союз»), «право Сооб­щества» и «право Союза» и т.д.

На исходе XX века учредительные документы Европейского Со­юза и Европейских сообществ дважды подвергались значительным преобразованиям: сначала Амстердамским договором 1997 г.²⁹, затем Ниццким договором 2001 г.³⁰

²⁷ Раздел VI Договора о Европейском Союзе «Положения о сотрудничестве по­
лиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере».

²⁸ Название «сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой
сфере» было введено с 1 мая 1999 г. До этого третья «опора» именовалась «со­
трудничество в области правосудия и внутренних дел». Изменение названия
свидетельствует о сужении сферы действий Союза в рамках этой опоры, что
говорит о способности Европейского Союза более реально оценивать свои
возможности и в необходимых случаях вносить коррективы и временно отсту­
пать. Сценарий развития событий — проект Европейской конституции
2004 г. — Лиссабонский договор 2007 г. — яркое тому подтверждение.

²⁹ Подписан 2 октября 1997 г.; вступил в силу 1 мая 1999 г. Полное название до­
кумента: «Амстердамский договор, изменяющий Договор о Европейском Со­
юзе, договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые связанные
с ними акты».

³⁰ Текст Ниццкого договора был подготовлен и одобрен на политическом уровне
по итогам встречи в верхах в Ницце в конце 2000 г., то есть еще в XX столетии.
Его официальное подписание состоялось 26 февраля 2001 г.; Ниццкий договор
вступил в силу 1 февраля 2003 г. Полное название документа: «Ниццкий дого­
вор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие
Европейские сообщества, и некоторые связанные с ними акты».

Непосредственной причиной подписания обоих договоров, имев­ших ревизионный характер (содержали поправки к Парижскому 1951 г., Римским 1957 г. и Маастрихтскому 1992 г. договорам), явля­лась необходимость подготовить Европейский Союз к самому масштабному за всю его историю расширению на восток: к 15 госу­дарствам-членам, входившим в его состав в 1995 г.³¹, должны были присоединиться еще 12 стран Восточной Европы и Средиземно­морья³².

Основное содержание Амстердамского и Ниццкого договоров заключалось в институциональной реформе ЕС. Они продолжили линию, намеченную Единым европейским актом 1986 г.: с одной сто­роны — сделать Европейский Союз более сильным и эффективным (за счет сокращения количества вопросов, где государства-члены еще имеют право вето, создания новых органов и процедур ЕС, расши­рения компетенции европейских институтов и т.д.), с другой сторо­ны — сократить «дефицит демократии» в функционировании ЕС (главным образом, за счет дальнейшего повышения роли Европей­ского парламента).

Важным шагом в сторону гуманизации и демократизации интег­рационных механизмов ЕС стало принятие первой в его истории Хартии об основных правах, текст которой разрабатывался специаль­ным учредительным собранием («Конвентом») параллельно с Ницц­ким договором и был торжественно провозглашен Европейским парламентом, Советом Европейского Союза и Европейской комис­сией 7 декабря 2000 г. (см. предисловие и пункт 2.4 комментария)³³. Проведенные в Амстердаме и Ницце реформы в целом имели прогрессивный, но достаточно осторожный и не всегда последова-

³¹ Напомним, что первоначально Европейские сообщества насчитывали всего
6 государств (Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург).
В 1973 г. государств-членов стало 9 (присоединение Великобритании, Ирлан­
дии, Дании), в 1981 г. — 10 (присоединение Греции), в 1986 г. — 12 (присоеди­
нение Испании и Португалии). Наконец, в 1995 г. уже непосредственно в Ев­
ропейский Союз (включая Европейские сообщества) вступили Австрия, Фин­
ляндия и Швеция. Кроме того, в 1990 г. вследствие объединения Германии
территория Европейских сообществ и Союза стала охватывать немецкие земли,
образованные на месте бывшей ГДР. В этот же период из состава Сообществ и
Союза также вышла автономная территория Дании — Гренландия (с 1985 г.).

³² Это присоединение состоялось уже в начале XXI века: с 1 мая 2004 г. новыми
государствами — членами Европейского Союза стали Польша, Венгрия, Чехия,
Словакия, Словения, Латвия, Литва, Эстония, Кипр (Республика Кипр)
и Мальта; с 1 мая 2007 г. в Союз вступили Болгария и Румыния. Официальны­
ми государствами — кандидитами на присоединение к Союзу в 2007 г. являлись
Македония, Хорватия и Турция.

³³ Подробнее о подготовке и содержании Хартии см.: Хартия Европейского Со­
юза об основных правах: Комментарий / Под ред. СЮ. Кашкина. М.: Юрис­
пруденция, 2001.

тельный характер (один из наиболее характерных примеров — отказ государств-членов при подписании Ниццкого договора инкорпори­ровать Хартию об основных правах в учредительные документы ЕС). Кроме того, реформы 1997-2001 гг. оставили в неизменном виде внутреннюю структуру организации «Европейский Союз» (структу­ру трех «опор»), которая является излишне сложной и малопонятной для рядовых граждан.

В этих условиях в конце 2001 г. на встрече в верхах руководителей государств-членов в пригороде Брюсселя Лаакене принимается ис­торическое решение о проведении полной ревизии правовых устоев ЕС. Ее результатом должна была стать подготовка единого консти­туционного договора ЕС, призванного заменить все ранее принятые учредительные документы организации («Декларация о будущем Со­юза», или «Лаакенская декларация»).

Как и в случае с Хартией об основных правах, для подготовки проекта первой Европейской конституции было созвано специаль­ное учредительное собрание («Европейский конвент») в составе пред­ставителей парламентов и исполнительных органов всех государств-членов, государств-кандидатов, а также самого Европейского Союза (наибольшую часть членов Конвента составляли парламентарии — депутаты национальных парламентов и Европейского парламента). Председателем Европейского конвента был утвержден один из наи­более опытных европейских политиков, бывший президент Франции Валери Жискар д'Эстен³⁴.

В результате сложной, кропотливой и продолжительной работы, длившейся около полутора лет и неоднократно находившейся на грани срыва, Европейский конвент в июле 2003 г. подготовил проект Европейской конституции. После доработки в ходе межправитель­ственной конференции, также сопровождавшейся интенсивными дискуссиями, документ был официально подписан руководителями всех государств — членов ЕС под названием «Договор, устанавлива­ющий Конституцию для Европы» 2004 г.³⁵

Проект Европейской конституции, вопреки утверждению ряда «евроскептиков», отнюдь не превращал ЕС в подобие сверхгосудар­ства и, напротив, сохранял за его государствами-членами ключевые рычаги воздействия на европейский интеграционный процесс (в том числе право вето по ряду «чувствительных» вопросов).

³⁴ Подробнее о подготовке Европейской конституции и содержании этого доку­
мента см.: Конституция Европейского Союза с комментарием / Под ред.
СЮ. Кашкина. М.: ИНФРА-М, 2005.

³⁵ В качестве символического шага подписание текста Конституции состоялось
в Риме 29 октября 2004 г. в том самом зале, где в 1957 г. были подписаны тексты
Римских договоров, учредивших Европейское сообщество и Евратом.

26

Тем не менее, этот документ содержал в себе решение множества проблем, которые сдерживают демократическое и эффективное раз­витие ЕС как интеграционной организации, объединяющей терри­торию уже почти всей Западной и значительной части Восточной Европы. В этом отношении Договор, устанавливающий Конститу­цию для Европы, являлся несомненным прогрессом в сравнении с действующими учредительными документами Европейского Со­юза.

Вот лишь краткий перечень нововведений проекта Европейской конституции 2004 г.:

• упрощение внутреннего устройства Европейского Союза за счет ликвидации структуры трех «опор»;

• кодификация всех учредительных документов и дополняющих и/или изменяющих их актов в единый конституционный договор ЕС;

• признание Хартии Европейского Союза об основных правах в качестве составной части конституционного договора и, соответ­ственно, высшей юридической силы ее норм в правовой системе ЕС. Одновременно с этим предусматривались право и обязан­ность Союза присоединиться к Европейской конвенции о защи­те прав человека и основных свобод, что должно открыть путь к обжалованию действий и решений его институтов в Европейском Суде по правам человека;

• закрепление впервые в истории ЕС системы «демократических принципов» его функционирования (принципы демократиче­ского равенства, представительной демократии и др.);

• модернизация внешнеполитической (включая вопросы обороны и безопасности), правоохранительной и ряда других сфер компе­тенции Европейского Союза;

• более четкое разграничение предметов ведения и полномочий между Европейским Союзом и государствами-членами за счет признания и определения разных «категорий компетенции» ЕС (исключительная, совместная и др.) при сохранении остаточной компетенции за государствами-членами;

• широкомасштабная институциональная реформа, способствую­щая дальнейшей демократизации ЕС, ускорению и большей про­зрачности процедур принятия решений на европейском уровне;

• наделение парламентов государств-членов дополнительными ры­чагами воздействия на законодательный процесс ЕС.

Важно отметить, что Европейская конституция 2004 г. впервые прямо признала за государствами-членами право на свободный вы­ход из состава Европейского Союза. Кроме того, будучи, как и преж­ние учредительные документы ЕС, договорной по своему происхож-

27

дению, для вступления в силу и последующего пересмотра она нуж­далась в согласии (ратификации) со стороны всех без исключения государств-членов.

Именно на стадии ратификации Догов