Правовой статус беженцев и перемещенных лиц

Под термином “ беженец ” следует понимать иностранца (или лицо без гражданства), который вследствие обоснованных опасений стать жертвой преследований по признакам расовой, национальной принадлежности, отношению к религии или гражданству, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям вынужден покинуть территорию государства, гражданином которого он является (или на территории которого он постоянно проживает), и не может или не желает пользоваться защитой этого государства вследствие указанных опасений.

К данной категории лиц не относятся так называемые “экономические беженцы”, покидающие свою страну в поисках лучшего экономического положения.

Чаще всего беженцы появляются вследствие международных или внутренних военных конфликтов. В международном праве термин “беженцы” появился после Первой мировой войны. В ООН на основе резолюции Генеральной Ассамблеи 428 (V) от 14 декабря 1950 г. было создано Управление Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ), а в 1951 г. была заключена многосторонняя Конвенция о статусе беженцев. Согласно Конвенции под термином “беженец” подразумевается лицо, которое рассматривалось как беженец в силу ряда соглашений, заключенных в период между двумя мировыми войнами, а также в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г. В 1967 г. был принят Протокол, касающийся статуса беженцев. В соответствии с протоколом Конвенция 1951 г. распространялась на лиц, ставших беженцами после 1951 г. Для упорядочения деятельности УВКБ в 1954 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Устав УВКБ, на основе которого Управление должно осуществлять свою деятельность.

В решении проблем беженцев важную роль призвано играть не только международное право, но и национальное законодательство государств, поскольку беженцы, покидая свои страны, поселяются на территории определенных государств. Имеются беженцы и в Украине. В связи с этим, в 1993 г. Верховная Рада Украины приняла Закон “О беженцах”[56], который регламентирует процедуру получения статуса беженца в Украине и определяет сам статус. Наличие этого статуса позволяет беженцам получать определенную помощь (денежные выплаты и пенсии, получение образования, охрана здоровья, отправление религиозных культов, судебная защита и т.п.) от государства, предоставившего такой статус.

На постсоветском пространстве имеются сотни тысяч беженцев, ставших жертвами острых конфликтов в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Таджикистане, Чечне, Абхазии. Государства СНГ должны активизировать и расширять свое сотрудничество в деле решения проблем беженцев как на двустороннем, так и многостороннем уровне. К сожалению, в рамках СНГ такое сотрудничество осуществляется неудовлетворительным образом, несмотря на то, что Соглашение СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г. находится в силе с 1994 г. (Украина в нем не участвует).

Перемещенные лица — это люди насильственно вывезенные в ходе Второй мировой войны фашистской Германией и ее союзниками с оккупированных ими территорий для использования на различных работах. После окончания войны СССР заключил ряд двусторонних соглашений о репатриации (возвращении на родину) перемещенных лиц из числа советских граждан. Для содействия возвращению на родину перемещенных лиц в 1946 г. была создана Международная организация по делам беженцев, которая прекратила свое существование в 1951 г. в связи с созданием УВКБ.

Термин “перемещенные лица” не используется в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. В своей практике УВКБ применяет данный термин в отношении некоторых категорий “внутренних беженцев”, которые также называются “вынужденными переселенцами”. К ним относятся лица, которые покинули определенный конфликтный регион государства и поселились в другом регионе этого же государства. Данная проблема является острой для России, поэтому в 1993 г. Российская Федерация приняла Закон “О вынужденных переселенцах”[57].

Проблемами беженцев занимаются и региональные организации. Так, ОАЕ в 1969 г. приняла Конвенцию в отношении специфических аспектов проблемы беженцев в Африке. Известно, что на Африканском континенте немало “горячих” точек, поэтому проблемы беженцев весьма актуальны для этого региона мира.

Следует подчеркнуть, что деятельность международных органов и организаций, занимающихся проблемами беженцев, должна носить гуманный и социально ориентированный характер и быть аполитичной.

 

Право убежища

Институт права убежища впервые возник в период Великой французской революции. В Конституции Франции 1793 г. говорилось, что Франция предоставляет “убежище иностранцам, изгнанным из своего отечества за дело свободы”. Впоследствии право убежища получило развитие как в национальном законодательстве государств, так и в международном праве.

В Конституции Украины провозглашается: “Иностранцам и лицам без гражданства может быть предоставлено убежище в порядке, установленном законом” (ч. 2 ст. 26). Аналогичные положения содержатся в конституциях многих государств мира. Обычно в основных законах государств закрепляется само право убежища. Процедура же получения этого права регламентируется текущим законодательством.

В ст. 14 Всеобщей декларации прав человека определено:

“1. Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем.

2. Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций”[58].

В международном праве принято различать территориальное и дипломатическое убежище. Первое означает предоставление государством какому-либо лицу (лицам) возможности укрыться от преследований политического характера на своей территории; второе — предоставление государством такой же возможности, но в пределах дипломатического представительства, консульского учреждения или на военном корабле, находящихся на территории другого государства.

В соответствии с общим международным правом неприкосновенность помещения дипломатического представительства или консульского учреждения и экстерриториальность иностранного военного корабля не дают права предоставлять их в качестве убежища лицам, преследуемым властями государства пребывания за правонарушения политического характера. Данное положение получило отражение и в договорном праве. Так, Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. устанавливает запрет на использование дипломатического представительства в целях, не совместимых с его официальными функциями (п. 3 ст. 41). Исключение составляет практика государств Латинской Америки. Государства—участники Гаванской конвенции 1928 г. и Каракасской конвенции 1954 г. признали право дипломатического убежища и регламентировали в этих соглашениях процедуру его предоставления. Однако латиноамериканские юристы выражают сомнение в отношении существования обычно-правового института дипломатического убежища в Латинской Америке.

 

Глава 8. Дипломатическое и консульское право [59]