Нове единого юридически и логически цельного нормативного акта.

Таково понимание кодификации в российской правовой науке.

Теперь обратимся к зарубежному опыту.

В Европейском Союзе существует слишком вольное понима-

ние кодификации: это издание любых нормативных актов органа-

ми Евросоюза (инструкций, директив, постановлений и др.)¹.

Франции //Журнал российского права. 2001. № 9. С 112.

См.: Пилипенко А. И. Классификация и систематизация законодательства

См.: Передовая практика ЕС по кодификации законодательства. М., 2005.

С. 35.

См.: Кабрияк Р. Кодификация. М., 2007. С. 108.

Особенная часть

Глава 12. Правила систематизации юридических документов

фический метод их регулирования, а также закрепленные в нем

дическои техники: специальный закон имеет преимущество перед законом общим. Кодекс не всегда регулирует все тонкости обще- ственных отношений. И если по этой причине приходится изда- вать закон более детальный и специализированный, нет никаких оснований оказывать преференции кодифицированному акту. Не- смотря на это кодексы в системе законов занимают видное место и имеют большой авторитет. В настоящее время такую позицию принимает все большее число ученых'.   Технико-юридические правила кодификации Поскольку по своей сути кодификация относится к право- творчеству и лишь (исходя из ее результатов) примыкает к систе- матизации, правила ее проведения в большей мере входят в пра- вотворческую технику. Инструменты формирования содержания кодекса и его оформления во многом сходны с теми, которые применяются при создании других нормативных актов (они рас- смотрены в гл. 6 и 7). Уточним их применительно к кодификаци- онной работе: 1) это очень сложная и высокозатратная работа. Поэтому она должна начинаться только тогда, когда вынесено решение государ- ственного органа о ее проведении и финансировании. Именно госу- дарственный орган берет на себя решение вопроса, необходима ли кодификация; 2) создание рабочего коллектива — задача не из легких. В нем должны быть собраны профессионалы высокого класса, причем разного профиля: и ученые — юристы, лингвисты, политологи, специалисты в той сфере жизни, которая стала объектом кодифи- кации, и политики, и практические работники с большим опы- том; 3) план работы коллектива должен быть разбит на этапы с ука- занием примерных сроков выполнения работ на каждом из них; 4) необходимы распределение обязанностей между членами ра- бочего коллектива и определение этапа включения их в работу; 5) важны сбор и отбор нормативного материала, подлежащего кодификации; 6) важно обобщение зарубежного опыта в сфере законодатель- ства, являющейся объектом законопроектных работ;

принципы отрасли права;

4) кодификация осуществляется периодически в зависимости

от накопленного нормативного материала и объективной необхо-

димости его всесторонней переработки;

5) при кодификации приходится иметь дело с правовыми пред-

писаниями, нормами права, институтами права. Именно они яв-

ляются ее предметом;

6) собранные правовые предписания перерабатываются осно-

вательно, т. е. они могут быть изменены, дополнены, преобразова-

ны. На их основе или только с их учетом могут быть созданы но-

вые правовые предписания;

7) все правовые предписания, намеченные для включения в ко-

декс, требуется увязать и расположить по заранее разработанной

логической схеме;

8) кодификация имеет определенные ограничения, которые

должны быть приняты во внимание:

— время существования отрасли, института, ставших объекта-

ми кодификации (лишь «старые» отрасли, накопившие значитель-

ный нормативный массив, могут быть кодифицированы);

— скорость изменения общественных отношений, регулируе-

мых нормативными актами, составляющими объект кодификации

(быстро изменяемые жизненные ситуации, например пенсион-

ные, вряд ли могут быть кодифицированы);

9) результаты кодификации всегда имеют официальный харак-

тер. Только законодательный орган (Федерации или ее субъекта),

по статусу самый компетентный в области правотворчества госу-

дарственный орган, может дать жизнь кодексу и принять его в ка-

честве закона;

10) кодифицированный акт является обязательным для всех его

адресатов;

11) кодифицированные законы, хотя и считаются по юридиче-

ской силе равноправными с законами некодифицированными¹,

но такой подход противоречит одному из основных правил юри-

По вопросу о статусе кодексов в системе законов в юридической науке встре-

чаются разные мнения. Большинство ученых склонны отдавать кодексам пред-

почтение перед другими законами. Так, В. Н. Карташов считает, что кодекс явля-

ется головным актом в определенной отрасли права или в комплексном образова-

нии правовых норм. См.: Карташов В. Н. Теория правовой системы общества.

См., например: Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. О кодификациях и кодек-

С. 443.

сах // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 48.

Глава 12. Правила систематизации юридических документов

Особенная часть

10) нормативные предписания, отобранные для переработки, должны быть классифицированы по вопросам, которые предпо- ложительно должны найти отражение в будущем кодексе. Эта классификация должна стать основой разработки структуры ко- декса; 11) самый ответственный этап — составление текста проекта кодекса, формулирование его статей. Здесь, как правило, не удает- ся обойтись классификацией отобранных и переработанных нор- мативных предписаний. Приходится их дополнять новыми норма- тивными предписаниями, как бы восполнять имеющиеся пробелы в правовом регулировании этой сферы общественных отношений. Одному человеку это, конечно, не по силам. Распределение струк- турных элементов текста между составителями должно проводить- ся с учетом их желания, которое обычно определяется их компе- тентностью в том или ином вопросе; 12) текст проекта должен подвергнуться широкому обсуждению среди научной общественности. Возможно, отдельные вопросы (скорее, социального характера), регулируемые проектом, следует вынести и на суд широкой общественности; 13) после этого проект кодекса должен пройти всестороннюю экспертизу различного профиля (юридическую, лингвистическую, логическую, политологическую и др.); 14) далее проекту кодекса с учтенными замечаниями предстоит утверждение на комиссии по кодификации; 15) обычно проводится отраслевая кодификация. Однако мо- жет быть осуществлена институциональная кодификация, только в ее названии не всегда используется термин «кодекс» (например. Лесной кодекс РФ, но «Закон о несостоятельности (банкрот- стве)», Правила дорожного движения). Из истории известны об- щеправовые кодификации, например Соборное уложение. В на- стоящее время в развитых странах в силу возросшей сложности и специализации правового регулирования они не используются.   Модель избирательного кодекса как образец кодификации Решающим моментом кодификации любого акта является оп- ределение его структуры. Избирательный кодекс должен состоять из трех основных частей: общей, особенной (процедурной) и про- цессуальной.

7) необходимы предварительный анализ нормативного мате-

риала и решение вопроса о целесообразности кодификации. Созда-

ние кодекса не может быть просто модной затеей, реализацией

чьей-то идеи или политических амбиций. Кодификацию следует

начинать только тогда, когда это целесообразно и тем более если

проявляются негативные явления, связанные с ее отсутствием.

Например, в области избирательного права накопился довольно

значительный нормативный объем. Центром избирательного законо-

дательства является довольно мощный Федеральный закон «Об ос-

новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референ-

думе граждан Российской Федерации». Но по своему содержанию он

таков, что пользоваться им крайне затруднительно. Возникла настоя-

тельная потребность в создании избирательного кодекса, не только

объединяющего, но и упрощающего многие законодательные поло-

жения проведения выборов;

8) следует изучить реальную обстановку в стране и определить

объективные и субъективные факторы, которые могут сказаться

на действии будущего кодекса.

Например, создатели Трудового кодекса РФ, изучив социальную

обстановку в стране, не пошли на радикальные изменения в регулиро-

вании трудовых отношений, а остановились на принятии в 2001 г. уп-

рощенного варианта Кодекса, в большей мере сохранившего прежние

традиции в сфере труда. Прошло несколько лет, обобщен опыт его

применения. Сегодня уже есть понимание того, что в регулировании

трудовых отношений надо идти дальше;

9) важны анализ собранных для переработки нормативных ак-

тов и вычленение нормативных предписаний, которые войдут в ко-

декс. Одним из важных моментов является решение вопроса, одно-

родные ли общественные отношения они регулируют; в противном

случае кодекс не будет цельным актом, а больше будет походить на

консолидированный акт.

Кодекс РФ об административных правонарушениях по содержа-

нию четко делится на две части: материально-правовые и процессу-

альные нормы. Понятно, что они связаны друг с другом. Но направ-

ленность этих двух видов норм разная: охранительная и процессуаль-

ная. Если подходить к кодификации профессионально, то следовало

бы нормы, закрепляющие порядок защиты административно-право-

вых отношений, оформить в виде особого нормативного акта — адми-

нистративно- процессуального кодекса;

Детализировать указанные части можно лицы^1:

Особенная часть   в виде следующей таб-

Глава 12. Правила систематизации юридических документов

	Глава 4 Гарантии избирательного права Глава 5 Виды выборов, регулируемых Избирательным кодексом Российской Федерации		В этой главе должно раскрываться понятие гарантий как системы средств и методов, обеспечивающих реализацию избирательных прав). Виды гарантий: — технические; — правовые, — материальные; — судебные, — информационные; — организационные; — финансовые; — иные Федеральные выборы: — выборы Президента РФ; — выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ

 

Избирательный кодекс Российской Федерации

Преамбула. Выборы являются непосредственным выражением власти на-

рода. Должны быть созданы условия для проведения демократических,

свободных и периодических выборов в органы государственной власти.

Государство гарантирует свободное волеизъявление граждан на выборах,

защиту демократических принципов и норм избирательного права.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Раздел I. Общие положения

Действие норм избирательного права в про-

Глава 1 Сфера действия норм Избирательного кодекса Российской Федерации Глава 2 Принципы избирательного права Глава 3 Основные понятия избирательного права

странстве: настоящий Кодекс должен иметь

прямое действие на всей территории РФ.

Действие норм избирательного права во вре-

мени: для Кодекса установлен определенный

Раздел П. Субъекты избирательного права

срок вступления в силу. Срок действия Ко-

декса не может быть определен заранее. Дей-

Гражданин, достигший возраста 18 лет, впра- ве избирать и участвовать в иных избиратель- ных действиях. В этой главе нужно раскрыть следующие важные вопросы. Кто может быть избирате- лем? Как должен вестись учет избирателей? Как составляются списки избирателей? Ка- кие сведения должны быть известны об изби- рателе? Все зарегистрированные кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанно- сти. Зарегистрированные кандидаты, находя- щиеся на государственной службе, освобож- даются от выполнения служебных обязанно- стей. Зарегистрированные кандидаты, занимаю- щие высшие государственные должности (Президент РФ, Председатель Правительст- ва РФ, министры и т. д.), продолжают осуще- ствлять свои полномочия, но они не должны использовать в ходе избирательной кампании своего должностного положения. Зарегистрированный кандидат утрачивает статус зарегистрированного кандидата с мо- мента официального объявления результатов выборов

Глава 6 Правовой статус избирателя Глава 7 Правовой статус зарегистрированного кандидата

ствие норм избирательного права по кругу

лиц — действие настоящего Кодекса распро-

страняется на всех граждан РФ

Принципы, характеризующие субъективное

право граждан на участие в выборах:

— всеобщность;

— ранное избирательное право;

— прямое избирательное право;

— тайность голосования.

Принципы, относящиеся к проведению вы-

боров:

— обязательность;

— периодичность;

— альтернативность;

— и т. д.

Нужно раскрыть множество понятий:

— «агитация»;

— «выборы»;

— «избиратель»;

— «избирательная кампания»;

— «наблюдатель»

— другие

 

См.: Сизикова Н. М. Кодификация федерального избирательного законода-

тельства Российской Федерации: дипломная работа. М., 2005. С. 55—66.

Особенная часть

Глава 8 Правовой статус доверенных лиц Глава 9 Система избирательных комиссий Глава 10 Правовой статус наблюдателя

Кандидат, а также политическая партия, вы-

Отчеты Центральной избирательной комис- сии РФ о расходовании бюджетных средств на выборы представляются в палаты Феде- рального Собрания РФ. Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фон- ды, денежные средства, которого должны пе- речисляться на специальный счет в банке. Избирательный фонд может создаваться за счет: — собственных средств кандидата; — добровольных пожертвований граж- дан/юридических лиц и т. д. Избирательный фонд не может создаваться за счет: — средств иностранных государств, ино- странных юридических лиц, иностранных граждан; — анонимных жертвователей и т. п.   ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ (процедурная часть) Раздел IV. Стадии избирательного процесса

двинувшая кандидата (список кандидатов),

вправе назначить доверенных лиц. Доверен-

ные лица участвуют в избирательной кампа-

нии кандидата, а также могут осуществлять

агитационную деятельность.

Если доверенное лицо является государст-

венным служащим, то он освобождается от

исполнения служебных обязанностей на пе-

риод исполнения полномочий доверенного

лица. Полномочия доверенного лица прекра-

щаются одновременно с полномочиями заре-

гистрированного кандидата

Избирательные комиссии создаются при

проведении всех видов выборов. Во главе

строго централизованной системы находится

Центральная избирательная комиссия РФ.

Затем следуют:

— избирательные комиссии субъектов РФ;

— территориальные избирательные комис-

сии;

— участковые избирательные комиссии.

Проблема независимости и самостоятельно-

Существуют различные режимы назначения выборов: — основной (государственный орган или должностное лицо в определенный срок на- значает дату проведения выборов); — дополнительный (в случае неназначения выборов или досрочных выборов, выборы проводятся в первое, второе воскресенье ме- сяца по распоряжению соответствующей из- бирательной комиссии) Для проведения выборов в федеральные госу- дарственные органы создается единый феде- ральный округ. Избирательный округ поделен на избира- тельные участки для проведения голосования и точного подсчета голосов. Существуют различные способы выдвижения кандидатов: — самовыдвижение (только для выборов Президента РФ); — выдвижение от политической партии.

Глава 12 Назначение выборов Глава 13 Образование избирательных участков Глава 14 Порядок выдвижения и регистрации кандидатов

сти избирательных комиссий от различных

политических сил не утратила актуальности

до сих пор

Наблюдение за ходом выборов и за подсче-

том голосов повышает уровень легитимно-

сти выборов и уверенность в справедливости

итогов голосования. Краткосрочные или

долгосрочные наблюдатели: что нужно для

российской избирательной системы? Како-

вы роль и значение иностранных наблюда-

телей, порядок их аккредитации? Общепри-

знанно, что иностранные наблюдатели помо-

гают соотнести международные стандарты

с национальным избирательным законода-

тельством

Раздел III. Финансирование выборов

Расходы избирательных комиссий по подго-

Глава 11 Финансирование выборов

товке и проведению выборов производятся за

счет средств, выделяемых из федерального

бюджета.

Глава 12. Правила систематизации юридических документов

Глава 12. Правила систематизации юридических документов

Особенная часть

Глава 18 Избирательные комиссии направляют общие Опубликование данные о результатах выборов по избиратель- результатов выборов ному округу в средства массовой информа- ции в течение одних суток после определения результатов выборов. Официальное опубликование результатов выборов осуществляется соответствующими избирательными комиссиями не позднее од- ного месяца со дня голосования Раздел V. Особенности избрания Президента Российской Федерации

Глава 15 Предвыборная агитация Глава 16 Организация и порядок голосования Глава 17 Подсчет голосов

Регистрация осуществляется при наличии

следующих документов:

— заявление кандидата (кандидатов) о со-

гласии баллотироваться на данную долж-

ность;

— предоставление необходимого количества

подписей, собранных в поддержку (или из-

бирательного залога);

-- решение политической партии;

— другие документы (в случае необходимо-

сти)

Глава 19 Выборы Президента Российской Федерации

Особенности выборов Президента РФ (по сравнению с общими положениями о выбо- рах): 1) сбор не менее 2 млн подписей избирате- лей; 2) дополнительная стадия избирательного процесса — официальное вступление в должность Президента РФ и т. д. (Сегодня выборы Президента РФ регулиру- ются Федеральным законом «О выборах Пре- зидента Российской Федерации»)

Функциональное назначение предвыборной

агитации состоит в обеспечении максималь-

ной открытости избирательного процесса и

получение полной и достоверной информа-

ции о кандидатах и их программах.

Цель проведения предвыборной агитации:

побудить избирателей голосовать за того или

иного кандидата (списки кандидатов)

Голосование на выборах в федеральные орга-

ны государственной власти проводится толь-

ко в день проведения выборов.

Раздел VI. Особенности избрания депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

По месту проведения голосование осуществ-

ляется:

Особенности выборов депутатов Государст- венной Думы Федерального Собрания РФ: 1) депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший возраста 21 года; 2) особый порядок замещения вакантных де- путатских мандатов и т. д. (Сегодня выборы депутатов Государственной Думы регулиру- ются Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51 -ФЗ «О выборах депутатов Государст- венной Думы Федерального Собрания Рос- сийской Федерации») Процессуальная часть На основе анализа практики разрешения из- бирательных споров нужно регламентировать все возможные конфликтные вопросы, чтобы в случае рассмотрения подобных дел не воз- никло тупиковых ситуаций, которых навер- няка наберется более 10.

Глава 20 Выборы депутатов Федерального Собрания Российской Федерации Глава 21 Виды избирательных споров

— в помещении для голосования участковой

избирательной комиссии;

— вне помещения для голосования с исполь-

зованием переносных избирательных ящи-

ков.

Бюллетень для голосования заполняется из-

бирателем в специально оборудованной ка-

бине и затем опускается в опечатанный ящик

для голосования.

Открепительное удостоверение выдается в

том случае, если избиратель вдень голосова-

ния не будет иметь возможности прибыть на

свой избирательный участок

Подсчет голосов избирателей начинается

сразу после окончания времени голосования

и проводится без перерыва до установления

итогов голосования. Подсчет голосов избира-

телей осуществляется открыто и гласно чле-

нами избирательной комиссии

Глава 22 Обжалование нарушении избирательных прав Глава 23 Санкции за нарушение избирательных прав

Особенная часть   Предмет избирательных споров разнообразен и они могут касаться всех стадий выборов: — назначение выборов; — нарушение порядка сбора подписей; — нарушение порядка финансирования вы- боров; — нарушение подсчета голосов; — и т. д. Существует два порядка разрешения избира- тельных споров: 1) административный (споры разрешает вы- шестоящая избирательная комиссия); 2) судебный. Гласность и открытость являются обязатель- ными условиями рассмотрения споров В избирательном праве существуют собствен- ные санкции за нарушение избирательных прав (например, отмена решения о регистра- ции кандидата, признание выборов недейст- вительными). Они имеют правовосстанови- тельный характер. При этом они всегда применяются в совокуп- ности с административными санкциями (по КоАП РФ), в исключительных случаях вме- сте с уголовными санкциями (УК РФ). Эти санкции имеют сугубо карательный характер

Глава 12. Правила систематизации юридических документов

Ускорение изменений в социальной жизни делает кодифика-

цию не вполне пригодной для эффективного регулирования посто-

янно меняющихся общественных отношений. Получается, для

того чтобы кодекс, созданный с такими большими временными,

материальными и человеческими затратами, просуществовал дос-

таточно долго, в нем следует закреплять лишь самые общие поло-

жения. Но в таком случае его неизбежно придется сопровождать

более детализированными законами. Вот почему практика вышла

на усредненный вариант: консолидацию юридических документов.

На сегодняшний день существует большой разброс мнений по

вопросу о природе консолидации. Одни ученые (А. С. Шебанов,

Д. А. Керимов и др.) полагают, что консолидация является разно-

видностью инкорпорации. Другие исследователи (А. А. Ушаков,

Н. Н. Захарова, А. С. Пиголкин и др.) считают, что она представ-

ляет самостоятельный вид систематизации. С точки зрения треть-

их (В. Н. Карташов), это разновидность правотворческой деятель-

ности.

Несколько иное понимание консолидации существует за рубе-

жом. Так, в Европейском Союзе консолидацией считают включе-

ние множества законов со всеми изменениями и последующими

доработками в единый закон, который не имеет формальной цен-

ности, поскольку каждый консолидированный акт содержит пере-

чень всех юридических актов со всеми их реквизитами¹. Получает-

ся нечто близкое к официальной инкорпорации.

Все же следует согласиться с В. Н. Карташовым² в том, что кон-

Заключительные положения (или Федеральный закон «О введении в действие Избирательного кодекса Российской Федерации») 1. Вступление в силу настоящего Кодекса. 2. Перечень нормативных правовых актов, утрачивающих силу в связи со вступлением Кодекса в действие. 3. Поручение, адресованное Центральной избирательной комиссии РФ, привести в соответствие с настоящим Кодексом свои подзаконные норма- тивные акты     § 2. Консолидация и правила ее проведения Понятие консолидации и ее признаки Консолидация — это второй по сложности вид систематизации после кодификации. Как уже отмечалось выше, предметом науч- ного исследования консолидация стала недавно. И тому есть вес- кие причины.

солидация очень близко стоит к кодификации и поэтому имеет

прежде всего правотворческий характер, хотя в результате ее про-

ведения достигается большой эффект и по систематизации юри-

дических документов.