Создание Государственного совета.

Предшественником верхней палаты парламента был Непременный совет, учреждённый 30 марта 1801 года, который неофициально также именовался Государственным советом. Это был высший совещательный орган Российской империи, состоявший из представителей титулованной знати при монархе. Непременный совет мог опротестовывать действия и указы императора. Наиболее значительным, из принятых советом законов, был указ о вольных хлебопашцах (1803 год).

Государственный совет был создан по проекту выдающегося государственного деятеля М.М. Сперанского в рамках либеральных реформ начала XIX века. По проекту Сперанского законодательство вверяется «Государственной думе», суд – сенату, администрация – министерствам; действие этих трех учреждений соединяется в Государственном Совете и через него восходит к Престолу. Таким образом, уже в начале XIX века Государственный совет представлялся прогрессивным государственным деятелям как один из основных элементов конституционного строя. Государственная дума (законодательное собрание), согласно плану Сперанского, должна обсуждать законы, предлагаемые правительством и утверждаемые Верховной Властью. Она составляется из депутатов от всех свободных сословий, выбираемых губернскими думами; последние составляются тем же порядком из депутатов от дум уездных; эти, в свою очередь, из депутатов от дум волостных, составляемых из всех поземельных собственников волости и депутатов от казенных крестьян. Этим органам законодательного порядка соответствуют учреждения административные и судебные, также разделенные по четырем степеням: правления волостное, уездное и губернское и во главе их всех министерство; суды волостной, уездный, губернский и во главе сенат. По ряду внутренних и внешних причин император Александр I отказался от этого проекта (прежде всего из-за сопротивления консервативно настроенной аристократии и чиновничества). Тем не менее, были заложены предпосылки к складыванию в России конституционного строя.

Появлению конституционных начал в политическом устройстве общества всегда соответствуют определенные условия. Под историческими предпосылками конституционализма подразумеваются явления и факты исторического прошлого, порождающие элементы демократических и политико-правовых ценностей конституционной принадлежности в сфере интересов и потребностей человеческой жизнедеятельности. При этом конституционная принадлежность есть ни что иное как элементы фактической (неписанной, реально существующей) и юридической (писанной) конституции.

Истоки конституционного законотворчества в первой половине XIX века обнаруживаются, прежде всего, в «Манифесте об образовании Государственного совета» (1 января 1810 г.)[7]. Нормы акта (всего 144 параграфа) закрепляют: термин «коренные законы Государственного совета» (наряду с законами, уставами и учреждениями); устройство департаментов (первым из 4-х – назван Департамент законов); порядок прохождения законов, иных нормативных актов в Государственном совете (разделы III –V); состав комиссий (в числе трех – «Комиссия составления законов») и т. д. во главе совета стоял председатель. Он назначался императором на 1 год и мог быть уволен досрочно. Основная функция нового органа определялась законом как исключительно законосовещательная: «Все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях… предлагаются и рассматриваются в Государственном совете, и потом действием Самодержавной Власти, поступают к предназначенному им совершению». При этом указывалось: «Никакой Закон, Устав и Учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без учреждения державной Власти»[8]. Государственный совет не обладал правом законодательной инициативы.

Особое место среди «предметов» Государственного совета занимало рассмотрение проектов новых законодательных актов. Законодательное регулирование данной процедуры было определено в разделе «Особенный порядок рассмотрения Законов, Уставов и Учреждений» Учреждения 1810 года.

Разрешение на внесение дела в государственный совет министр должен был спрашивать у императора. По высочайшему повелению создавалась специальная комиссия для изучения представления министра, которое сначала направлялось в другие ведомства, имеющие «касательство» к нововведению, для получения заключения и обсуждалось на заседаниях комиссии. Затем представление вместе с полученными заключениями ведомств и мнением комиссий рассматривались в департаменте или в соединенном присутствии нескольких департаментов и лишь, потом поступало в общее собрание Государственного совета.